11部委联合发文！这个行业将迎重大变革，利好医养结合！

2018-07-07  辽宁养老服务网

7月6日，国家卫生健康委员会、国家发展和改革委员会等11个部门联合印发了《关于促进护理服务业改革与发展的指导意见》。全文如下：

关于促进护理服务业改革与发展的指导意见
　　
护理服务是健康中国建设的重要内容，与人民群众的健康权益和生命安全密切相关，对促进健康服务业发展，保障和改善民生具有积极意义。为全面贯彻落实党的十九大和全国卫生与健康大会精神，进一步促进护理服务业改革与发展，根据实施健康中国战略和全面建成小康社会的新要求，现提出如下意见。 

　　一、总体要求 

　　（一）总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和全国卫生与健康大会精神，深入贯彻实施健康中国战略，以人民健康为中心，以社会需求为导向，通过健全完善护理服务体系，加强护理人员培养和队伍建设，创新护理服务模式，精准对接新时代人民群众日益增长的多样化健康需求。通过推动护理领域改革与创新，完善相关体制机制，促进护理服务业持续健康发展。
 
　　（二）基本原则 

　　以人为本，满足需求。充分考虑不同人群的健康特征和护理服务需求，统筹发展机构护理、社区和居家护理以及其他多种形式的覆盖全方位、全周期的护理服务，逐步解决人民群众健康新期盼与当前不平衡不充分的护理服务发展之间的矛盾，不断满足人民群众多样化的健康服务需求。 

　　政府引导，多元投入。政府通过完善支持政策、加强行业监管等措施促进护理服务业持续健康发展，引导和鼓励社会力量以多种形式投入护理服务业领域，扩大护理服务供给，有效提高服务质量和效率。
 
　　市场运作，行业管理。遵循市场规律，激发市场活力，发挥市场在护理服务资源配置中的决定性作用。充分发挥行业管理和自律作用，积极培育和发展护理服务行业协会，加强人才培养，制定标准规范等。
 
　　深化改革，创新发展。持续深化护理服务业相关领域体制机制改革，积极拓展服务范围，创新服务供给方式，鼓励和支持发展护理新业态，强化护理服务监管，推动护理服务业健康发展。
 
　　（三）主要目标

到2020年达到以下目标：
 
　　——护理服务体系健全完善。以机构为支撑、社区为平台、居家为基础的护理服务体系基本建立，覆盖急性期诊疗、慢性期康复、稳定期照护、终末期关怀的护理服务格局基本形成。护理服务业快速增长，护理产业规模显著扩大。
 
　　——护理队伍得到长足发展。护士队伍的数量、素质、能力基本能够适应卫生健康事业发展和人民群众健康需求。注册护士总数超过445万，每千人口注册护士数超过3.14人，医护比不低于1：1.25，基层医疗机构护士总量超过100万。形成一支由护士和辅助型护理人员组成的护理从业人员队伍，从事老年护理、母婴护理的护理人员数量显著增加。
 
　　——护理服务供给更加合理。医疗机构护理服务有序合理，分工协作更加紧密。护理院、护理中心、康复医疗中心、安宁疗护机构等接续性医疗机构数量显著增加，康复护理、老年护理、残疾人护理、母婴护理、安宁疗护等服务供给不断扩大。社区和居家护理服务得到进一步发展。 

　　——护理服务能力大幅提升。优质护理服务全覆盖，护理学科建设得到加强，专科护理水平不断提升。康复护理、中医护理、老年护理、母婴护理、居家护理和安宁疗护等服务能力有效提高，群众获得感显著增强。 

　　二、建立优质高效的护理服务体系 

　　（四）完善医疗护理服务体系

按照分级诊疗制度和医疗联合体建设要求，落实各级各类医疗机构功能定位，建立不同级别医院之间，医院与基层医疗机构、接续性医疗机构之间科学合理的分工协作机制。通过鼓励和推动社会力量举办护理机构或者部分一级、二级医院转型等方式，激发市场活力，扩大老年护理、残疾人护理、康复护理、母婴护理及安宁疗护等服务供给。三级医院主要提供疑难、急危重症患者护理服务，加强护理学科建设和人才培养；二级医院等主要提供常见病、多发病护理；护理院、护理中心、康复医疗中心、安宁疗护机构、基层医疗机构等主要提供日常医疗护理、老年护理、残疾人护理、康复护理、长期照护、安宁疗护等服务。鼓励有条件的接续性医疗机构和基层医疗机构提供日间照护、居家护理和家庭病床。通过组建医疗联合体促进大型医院优质护理资源下沉，帮扶带动接续性医疗机构和基层护理服务能力提升。
 
　　（五）健全健康养老服务网络

鼓励有条件的地区统筹整合医疗、护理、康复和养老服务资源，逐步形成有序共享、功能合理的健康养老服务网络。鼓励二级以上医院与养老机构建立合作机制，接续性医疗机构、基层医疗机构实现与养老机构的紧密对接，为老年人提供护理、康复、慢病管理、中医保健等服务。支持有条件的养老机构，按规定举办医务室、护理站等，为老年人提供基本医疗护理服务。 

　　三、加强护理从业人员培养和队伍建设 

　　（六）推进院校护理人才培养

合理确定护理人才培养规模和结构，加快推进老年护理、康复护理、社区护理、母婴护理、中医护理、助产等急需紧缺人才培养，适应护理服务业发展需求。加大护理教育领域改革力度，加强护理人文教育和职业素质教育，严格临床实习实训管理，合理安排护理专业学生到具备条件的临床教学基地进行实习、实践，全面提高护理人才培养质量。严禁任何机构向学生收取实习押金、实习报酬提成、管理费等各种形式的实习费用。加强师资队伍和临床实践教学基地能力建设。

　（七）开展临床护士在岗培训

以需求为导向，以岗位胜任力为核心，建立临床护士培训制度。各地按照国家印发的培训大纲和要求，有计划地优先对护理管理人员、新入职护士、部分专科护士、社区护士、中医护士、助产士等开展培训。可以充分发挥有关普通高校、职业院校、医疗卫生机构教学资源和相关学（协）会作用，创新培训方式方法，提高培训质量。
 
　　（八）加强护士队伍建设

贯彻落实《护士条例》，维护和保障护士合法权益。按照《关于深化职称制度改革的意见》要求，遵循护理人才成长规律，克服唯学历、唯资历、唯论文的倾向，让护理专业技术人员有更多时间和精力深耕专业，服务于临床。修订完善护士执业管理制度，充分发挥护士在疾病预防、医疗护理、康复促进、健康管理等方面作用，促进护士职业发展。逐步建立完善专科护士管理制度，不断提高专科护理水平。
 
　　（九）加快辅助型护理人员培养培训

大力加强辅助型护理人员（以下简称护理员）的培养和培训，提高人员从业服务能力。鼓励有条件的院校、行业学会、职业技能培训机构等，积极开展护理员培训，提高其病患、老年人、残疾人、母婴生活照护从业技能，扩大护理服务业人员队伍，拓宽社会就业渠道。
 
　　（十）加强护理员规范管理

逐步建立护理员管理制度，进一步规范护理员服务行为。医疗机构要加强护理员的规范管理，护理员必须在医务人员的指导下，对服务对象提供生活照护服务。严禁护理员从事医疗护理专业技术性工作，切实保障医疗质量和安全。有资质的劳务派遣机构、家政服务机构等要建立健全护理员管理和派遣制度，对护理员进行定期培训，保证服务质量；应当依法缴纳社会保险费，保障护理员工资福利待遇等合法权益。 

　　四、创新护理服务模式 

　　（十一）持续开展优质护理服务

进一步扩大优质护理服务覆盖面，实现二级以上医院优质护理服务全覆盖，提高开展优质护理服务的其他医疗机构比例。医院要充分利用信息技术，创新护理服务模式，为患者提供全流程、无缝隙、专业便利的智慧护理服务。对住院患者全面实施责任制整体护理，为患者提供高质量护理服务。门急诊、手术室等非住院部门要结合工作特点，优化服务流程，开展优质护理服务。
 
　　（十二）逐步推进延续性护理服务

鼓励有条件的医疗机构对具有较高再入院率或医疗护理有较高需求的出院患者提供延续性护理服务，将护理服务延伸至社区、家庭。接续性医疗机构和基层医疗机构要积极为上级医院诊断明确、病情稳定的术后康复患者、慢性病患者、晚期肿瘤患者以及失能失智、完全不能自理的老年患者及残疾人等提供接续性护理服务。 

　　（十三）大力发展社区和居家护理服务

鼓励医联体内二级以上医院通过建立护理联合团队、一对一传帮带、开展社区护士培训等形式，帮扶带动基层医疗机构提高护理服务能力。鼓励二级以上医院优质护理资源加入家庭医生签约团队，为社区群众提供专业化护理服务。支持护理院、护理中心以及基层医疗机构大力发展日间照护、家庭病床和居家护理服务，为长期卧床、晚期肿瘤患者、行动不便的老年人、残疾人以及其他适合在家庭条件下进行医疗护理的人群等提供居家护理服务。鼓励有资质的劳务派遣机构、家政服务机构等积极开展护理领域生活性服务，增加生活照料、挂号取药、陪伴就医、辅具租赁以及家庭照护等服务。 

　　五、加强护理学科和中医护理能力建设 

　　（十四）加强护理质量安全管理

加强护理学科能力建设，提高临床护理能力，提升患者医疗效果。强化落实护理核心制度，促进护理质量持续改进。针对重点人群、重点环节、重点部门制定完善护理安全管理措施，保障患者安全。
 
　　（十五）提升中医护理服务水平

制定中医护理常规、方案和技术操作标准。积极开展辨证施护和中医特色专科护理，创新中医护理服务模式，发挥中医护理在疾病治疗、慢病防治、康复促进、健康保健等方面的作用。
 
　　六、政策措施 

　　（十六）合理调整护理服务价格

科学核算护理服务成本，合理制定和调整护理服务价格，逐步理顺护理服务比价关系，体现护士技术劳动价值。推动研究核算居家护理服务、长期照护服务等服务成本，合理确定服务价格，为加快发展护理服务业提供政策支撑。
 
　　（十七）充分调动广大护士积极性

医疗机构要建立健全护理人员管理制度。在护士岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员统筹考虑。建立健全护士绩效考核指标体系，突出岗位职责履行、工作量、服务质量、行为规范、医疗质量安全、医疗费用控制、医德医风和患者满意度等指标，将考核结果与护士岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩，做到多劳多得、优绩优酬。要逐步完善激励机制，在绩效分配、职称晋升、教育培训等方面，向基层护士倾斜，调动基层护士队伍积极性。
 
　　（十八）完善护理员培训和就业政策

积极支持农村转移劳动力、城镇登记失业人员等参加护理员培训。充分利用促进就业创业扶持政策和资金，鼓励各类人员到护理服务业领域就业创业，对符合条件的从业人员，按规定落实相关补贴政策。
 
　　（十九）加强护理信息化建设

借助大数据、云计算、物联网和移动通讯等信息技术的快速发展，大力推进护理信息化建设，积极优化护理流程，创新护理服务模式，提高护理效率和管理效能。推动护理领域生活性服务业态创新，改进服务流程，积极发展智慧健康护理等新型业态。
 
　　（二十）鼓励发展商业护理保险

鼓励有条件的地方积极支持商业保险机构开发长期护理商业保险，以及与老年护理服务相关的商业健康保险产品。积极发展多样化、多层次、规范化的商业护理保险服务，探索建立商业保险公司与提供老年护理服务机构合作的机制。 

　　（二十一）大力发展护理产业

鼓励各地通过相关科技、建设专项资金和产业基金等，支持开发和创新适合不同人群特点的护理、康复、生活照料等相关产品用品、设备设施等。结合实际和特色优势，培育一批护理产品用品、设备设施等相关产业，满足人民群众多元化健康需要。
 
　　七、组织实施 

　　（二十二）加强组织领导

各地要切实加强组织领导和统筹协调，明确牵头部门和责任分工，确保各项任务落实到位。要结合实际制定并出台具体实施方案。各地要将护理服务业的改革与发展纳入医改整体规划，加强政策协调衔接，与各项改革重点工作统筹推进。
 
　　（二十三）强化分工协作

各有关部门要按照职责分工，加大统筹协调力度，合力推进护理服务业改革与发展。卫生健康行政部门、中医药主管部门要积极推动护理服务业改革与发展各项任务的有效落实。发展改革部门要加大对护理服务业发展规划指引和项目倾斜。教育部门要加大护理专业人才培养力度，提高护理人才教育质量。民政部门要健全完善养老服务网络和残疾人福利服务体系。财政部门要按照规定落实相关投入政策。人力资源社会保障部门要会同有关部门加快推进公立医院薪酬制度和职称评定机制改革等。市场监督管理部门要配合相关部门依法加强对登记注册的劳务派遣机构、家政服务机构的监督管理。中国银行保险监督管理委员会要支持商业保险机构积极开发与老年护理服务相关的商业保险和健康保险产品，并加强监管。残疾人联合会要配合卫生健康部门做好残疾人护理服务。中央军委后勤保障部要积极推动护理服务领域的军民融合相关工作。
 
　　（二十四）鼓励创新试点

各地要大胆探索，创新试点，总结经验，完善政策。及时研究解决出现的问题和困难，同时挖掘典型经验和有益做法。特别是有条件的地区要在护理服务业改革与发展方面先行先试，完善体制机制和政策措施，对可复制、可推广的经验和模式予以推广。

　　（二十五）加强舆论宣传

各地要充分利用广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体形式，广泛宣传护理服务业改革与发展的政策措施。要大力宣传护理服务先进典型，增强职业荣誉感，营造全社会关注健康、重视护理的良好氛围。

解读

这是国家层面对护理服务业改革与发展所作的首个顶层设计。“《意见》之所以定位为‘护理服务业’，是因为既聚焦了护理事业发展问题，更有护理产业发展的部分。希望进一步推动护理事业向纵深发展、改革与创新，让护理事业贴近社会，促进护理产业发展。”国家卫生健康委员会医政医管局副局长焦雅辉如此解释文件出台的初衷。

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力求精准回应社会需求

解决百姓健康新期盼与护理服务间矛盾，满足多样化需求，是《意见》制定的基本原则之一。《意见》强调，充分考虑不同人群的健康特征和护理服务需求，统筹发展机构护理、社区和居家护理以及其他多种形式的覆盖全方位、全周期的护理服务。《意见》还设定了多个“小目标”，比如到2020年，建立以机构为支撑、社区为平台、居家为基础的护理服务体系，基本形成覆盖急性期诊疗、慢性期康复、稳定期照护、终末期关怀的护理服务格局。护理院、护理中心、康复医疗中心、安宁疗护机构等接续性医疗机构数量显著增加，康复护理、老年护理、残疾人护理、母婴护理、安宁疗护等服务供给不断扩大、能力有效提升，群众获得感显著增强。

焦雅辉表示，据不完全统计，我国60岁及以上人口已达2.4亿，近1.5亿患有慢性病，近4000万失能和部分失能。而一项老年人口社区服务需求调查显示，位列需求前三位的分别是：上门看病服务、居家照料和护理康复。《意见》明确大力发展社区和居家护理服务，支持护理院、护理中心以及基层医疗机构大力发展日间照料、家庭病床和居家护理服务，为长期卧床、晚期肿瘤患者、行动不便的老年人、残疾人以及其他适合在家庭条件下进行医疗护理的人群等提供居家护理服务。鼓励有资质的劳务派遣机构、家政服务机构等积极开展护理领域生活性服务。同时，《意见》鼓励有条件的医疗机构对具有较高再入院率或医疗护理有较高需求的出院患者提供延续性护理服务，将护理服务延伸至社区、家庭。用焦雅辉的话说就是“病人转出去了，服务还要跟上。”

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体系构建与分级诊疗相配

焦雅辉强调，护理服务体系要跟分级诊疗相匹配，实现分级与分层。根据《意见》，三级医院主要提供疑难、急危重症患者护理服务，二级医院等主要提供常见病、多发病护理，而护理院、护理中心、康复医疗中心、安宁疗护机构、基层医疗机构等主要提供日常医疗护理、老年护理等服务。《意见》还鼓励二级以上医院优质护理资源加入家庭医生签约团队。焦雅辉提示，国家鼓励有条件的接续性医疗机构和基层医疗机构提供日间照护、居家护理和家庭病床，但是不建议三级医院开展类似服务。

在健全养老服务网络方面，《意见》同样将分级诊疗的思路贯穿其中，比如鼓励有条件的地区统筹整合医疗、护理、康复和养老服务资源，逐步形成有序共享、功能合理的健康养老服务网络。二级医院与养老机构建立合作机制，接续性医疗机构、基层医疗机构实现与养老机构的紧密对接。同时，支持有条件的养老机构举办医务室、护理站等。

焦雅辉透露，国家正在研究完善医联体服务体系网格化布局的相关文件，支持医联体实行医保打包付费，通过绩效考核分配资金，有效引导资源流向，促进护理人员向基层流动。据了解，2017年，我国注册护理总数超过380万人，每千人口护士数2.74，医护比为1:1.11。《意见》则明确，到2020年，我国注册护士总数要达到445万人，每千人口注册护士数超过3.14人，医护比不低于1:1.25，基层医疗机构护士总量超过100万。

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充分发挥市场的决定性作用

“发挥市场在护理服务资源配置中的决定性作用，引导和鼓励社会力量以多种形式投入护理服务业领域。”这是《意见》中醒目的一笔。焦雅辉表示，护理服务不仅要靠政府，还要借力市场，这也是绝大多数国家的选择。比如《意见》鼓励有条件的地方积极支持商业保险机构开发长期护理商业保险，以及老年护理服务相关的商业健康保险产品，探索建立商业保险公司与提供老年护理服务机构合作的机制。

《意见》提出，要推动护理领域生活性服务业态创新，改进服务流程，积极发展智慧健康护理等新型业态。前不久，国务院发布《关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》强调加快发展“互联网+医疗健康”，与之相对应，护理服务也在加速推进相关工作。焦雅辉透露，国家正在研究通过试点细化“互联网+护理服务”的管理规范。

“大力发展护理产业”在《意见》中作为单独的一条出现，鼓励各地通过相关科技、建设转向资金和产业基金等，支持开发和创新适合不同人群特点的护理、康复、生活照料等相关产品用品、设备设施等。焦雅辉表示，要结合实际和特色优势，培育一批护理产品用品、设备设施等相关产业。《意见》还提出，通过鼓励和推动社会力量举办护理机构或部分一级、二级医院转型等方式。

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当务之急是调动队伍积极性

“不少地区在第一轮医疗服务价格调整方面，护理服务的纵向调整幅度较大。但是，横向比还是不能体现护士劳务价值。”焦雅辉表示，加强护士队伍建设方面，当务之急是调动他们的积极性。而价格和薪酬是关键。《意见》明确，要科学核算护理服务成本，合理制定和调整护理服务价格，逐步理顺护理服务比价关系。同时，推动研究核算居家护理服务、长期照护服务等服务成本，合理确定服务价格。焦雅辉强调，虽然是市场定价，但是政府要有必要的干预措施，提供合理参照，为加快发展护理服务业提供政策支撑。

强化护理员规范化管理是《意见》的一大亮点和关键。在焦雅辉看来，这是一项多赢的举措，不仅可以扩大护理服务业人员队伍，而且能够帮助相关人员拓宽就业渠道，更为重要的是通过规范化管理可以保证服务质量和安全。《意见》明确，积极支持农村转移劳动力、城镇登记失业人员等参加护理员培训，充分利用促进就业创业扶持政策和资金，鼓励各类人员到护理服务业领域就业创业。据悉，今年两会期间多位人大代表提出要设立养老护理员职业准入制度。根据《意见》，要大力加强护理员的培养培训，提高其病患、老年人、残疾人、母婴生活照护从业技能。逐步建立护理员管理制度，严禁护理员从事医疗护理专业技术性工作。焦雅辉表示，国家正在制定护理员培训大纲，旨在对护理员进行规范化培训，同时将对医疗机构聘用的护理员提出准入要求。

《意见》还要求，推进院校护理人才培养，加快推进老年护理、康复护理、社区护理、母婴护理、中医护理、助产等急需紧缺人才培养。严禁任何机构向学生收取实习押金、实习报酬提成、管理费等各种形式的实习费用。